村民委员会制度是社会主义民主在农村最广泛的实践形式之一，村民委员会选举是其中的一个重要环节。自1989年北京市首届村民委员会换届选举以来，今年刚刚结束的是北京市第七届村民委员会换届选举。每届村委会换届选举，都会面临一些棘手的问题。这些问题中，有的是时代的产物，有的却是历史的遗留。结合北京市实际情况，研究和解决这些选举中存在的问题，对于发展社会主义民主，健全社会主义法制，加强首都农村基层组织建设，推动京郊农村稳定发展都具有积极意义。自今年5月初北京市全面开展第七届村民委员会换届选举工作以来，我被借调到镇选举办公室，负责信息上报、选举文件归档等工作，对我镇30个村的村委会换届选举工作有一定的了解，通过学习和请教领导和专业人士形成了一些思考。本文拟从法律思考的角度，结合北京市第七届村民委员会选举实际情况，借鉴全国其它地区的成功经验，就目前村民委员会民主选举中存在的若干问题及对策作简要分析和探讨。
一、实行村民委员会民主直接选举的意义

1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议正式颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法）规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”，“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”。2000年颁布的《北京市村民委员会选举办法》和2001年颁布的《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》都明确规定了村民委员会换届选举实行村民直接提名、直接选举的方式。村民委员会选举实行直接提名、直接选举，一改过去组织提名的方式，将候选人的提名权和选举权真正交到村民手中，防止了人为控制的可能，最大程度地体现了广大村民的利益要求和愿望，具有重要的意义：

第一，优化了村委会成员结构，提高了干部素质。通过贯彻村委会组织法，使一大批思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的的人被选进村委会领导班子，使农村村委会班子的更替逐步进入了有序的良性循环轨道。以2007年昌平区长陵镇第七届村委会换届选举为例，新当选的村委会成员中党员占68.89％，高中以上文化占到38.89％，平均年龄仅为44岁。

第二，有效化解了干群矛盾，促进了农村远期的稳定。目前，农村干群矛盾是导致农村不稳定的最大诱因之一。《村委会组织法》第16条规定:“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。”因此，村委会由村民直选，村民真正拥有了监督干部的手段，既可按照自己的意愿依法选举村干部，又可以用法律和选票来表达自己的意愿，实现村民自治。这不仅促进了干部工作作风的改变，还让群众和干部之间更加理解，达到化解矛盾的效果，促进农村稳定发展。

第三，民主法制观念日益深入人心。广大农民可以充分自由地行使自己的选举权或享受被选举权，农民参政意识空前高涨。以昌平区兴寿镇麦庄村为例，全村登记选民398人，正式选举大会上有选举权的村民参选率达到100%。通过直选，农民不仅受到了生动的民主法制教育，也实实在在接受了民主训练，极大地提高了他们的民主意识和法制观念。 实践证明，实现村民委员会直接提名、直接选举，扩大农村基层民主，全面推进村民自治的战略部署是高瞻远瞩、得民心、顺民意的英明之举。村委会组织法是一部体现党的主张、人民意愿、国家意志相统一的法律，推动着农村向着富裕、民主、文明的目标迈进。

二、目前村民委员会选举中存在的若干问题及分析

通过深入贯彻《村委会组织法》，推进了农村民主进程，得到广大农村干部群众的高度评价。但是，随着市场经济的发展、城市化进程的加快、城乡人口流动的加大、户籍制度改革的推进，使得法律规定的有限性和具体操作的复杂性之间的矛盾日益凸现。从实践上来看，在农村的村委会选举中，有关选民资格的确认、候选人的资格限定、贿选的界定、罢免及补选等问题上还存在法律缺陷，给基层组织实际操作带来了不少困难，还常常引起争端，制约着村委会民主选举的发展。

（一）推选村民选举委员会和选民登记阶段存在的问题及其分析

1、推选村民选举委员会程序复杂。《村委会组织法》第13条规定：“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”北京市第七届村委会换届选举规定经村民代表会讨论确定，推选选委会可以采取村民大会、户代表会议、村民小组会议三种方式之一，采取票推原则，等额直接提名，简单多数原则确定。采取村民大会的必须要全村过半数18周岁以上的村民参加，采取户代表会议的必须要三分之二以上户代表参加。但是，近年来农村外出务工经商人员日益增多，况且村民选委会仅为临时性的选举组织，村民对此关注不够，召开全村村民会议难度加大，在村委会选举中，除了推选村民选举委员会采取村民会议外，提名确定村委会成员候选人、正式投票选举也同样采取村民会议，这样就前后要至少召开三次村民会议，使得组织实施难度相当大。

2、选民资格界定范围不清。《村委会组织法》第12条规定：“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人除外”。根据法律规定，只有取得村民资格后，才有可能被认定为选民。但《村委会组织法》却没有对“村民”给予明确的界定，各地地方性法规也没有明确说明。“村民”这一词使用较广泛，没有一个准确的、统一的概念，有时还把“村民”和“村集体经济组织成员”交叉使用。 随着社会主义市场经济的不断完善，农村外出和外来经商务工人员等流动人口逐年增多，“人户分离”现象比较突出；北京市第七届村委会换届选举中还规定首都基层志愿者、“大学生村官”等在农村服务的高等院校毕业生可以到村里参选。但按照《村委会组织法》第12条的规定，对这些人界定选民资格有些操作难度。在适用法律时，因对“村民”的理解上混乱，有时造成一些不必要的信访，为市、区、镇三级选举指导机构增添了不少困难。

3、服刑和被羁押人员选民资格的确定存在疑惑

由于《北京市村民委员会选举工作规程（试行）》对村民在服刑或羁押期间如何履行权利，以及停权操作程序没有具体规定，基层在对这部分人如何参选把握上有困难。虽然在北京市区县人大代表换届选举期间，市公安局、高级人民法院、人民检察院、司法局曾联合出台过《关于对部分被羁押人员暂停行使选举权利的通知》，但鉴于村委会选举和区县人大代表选举有不同之处，使得参照执行和实际操作中法律依据不足。如果把这部分人确定为有选举权的选民，那么他们如何行使投票，并且一旦被提名为候选人，又如何来竞选、当选。如果不把这部分人确定为有选举权的选民，那么就会有人借此为由申诉选举无效，出现一批上访事件。

（二）候选人资格条件的问题及其分析

近年来，围绕着村委会成员候选人资格条件问题，在学术研究和实际操作上一直有争论。《村委会组织法》第12条和《北京市村委会选举办法》第10条规定，都规定了有选举权就应当有被选举权。但《北京市村委会选举办法》第15条对村委会成员候选人又提出了限制性条件。《村委会组织法》只是规定了“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”，而不是对候选人的资格条件规定。有的村的个别村民以侵犯选民被选举权为由，对此提出质疑，甚至还出现选委会主任带头就此事上访的现象。 但试想一下，如果一个违反计划生育政策的村民当选村委会成员，那么他如何在村里正常开展计划生育工作。宪法所规定的选举权和被选举权不分离、相统一原则的适用范围为县乡人大代表的直接选举，但县乡人大与村委会不同，对县乡人大代表候选人和村委会成员候选人的要求也应不同。出于社会进步和实现善治的需要，北京市第七届村委会换届选举中，各区县大多也采用提倡引导方式，提出了一些意见。

（三）正式选举阶段存在的问题及其分析

1、宗族派性问题。在传统封建意识影响下，目前一些农村家族、宗族观念仍然比较浓厚，不同利益群体之间的差异性又构成了农村中的派性因素。在选举中，宗族势力的影响表现为只选这姓氏这家族而排斥其他姓氏家族，宗派主义的影响表现为只选举本村民小组或村片区的人而排斥除此以外的其他人员。这两种行为都严重破坏民主选举，影响民主选举的成功。在个别宗族、派性矛盾比较明显的村，通过竞选村委会成员以维护本群体利益会引发派性对立，从而导致无派性利益的选民只能投其它候选人和另选他人，最终造成没有得票超过半数的候选人而不得不进行另行选举，甚至出现了另行选举仍未达到三分之一法定票数的情况，加大选举的经济、政治成本。同时，为选举后开展工作埋下了矛盾隐患。

2、贿选等破坏选举行为的界定和处罚。近几年的村委会选举中，出现了不少干扰、破坏选举的行为，比如贿选、伪造选票、烧毁票箱、聚众闹事、扰乱会场、围攻乡镇干部等。随着村委会选举竞争的日趋激烈，如何规范竞选行为，制止破坏选举的行为，是一个亟待规范的问题。由于《刑法》等法律法规对于这些破坏选举行为的定性及处罚没有具体明确的规定，给选举工作带来诸多不便，主要表现在：一是没有确定违法行为的认定的具体标准；二是没有具体规定违法行为应负的责任，处理起来法律依据不足；三是没有具体规定违法处理机关。一旦出现选举受干扰和破坏等行为，选民究竟向哪个机构举报，哪个机构负责查处，哪个机构负责监督等都不明确。在实际工作中，一些部门往往相互推诿，造成对选举中出现的一些违法问题难以处理、难以纠正。 尤其是贿选问题的界定上，《村委会组织法》只规定了：以威胁、贿赂等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏选举的，村民有权向县、乡及有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。个别候选人为了当选，花费巨额资金请客送礼，一张选票的价格从10到500元，个别甚至达到1000元。部分村民因此到乡镇机构群体上访，要求查处。但是，对贿选的标准界定，究竟达到什幺样的标准，才能够得上是贿选，法律法规没有规定。

3、选举中信访行为的规范。村委会换届选举工作既政策性、法律性强，又涉及面广，有许多难以预测的情况和问题。目前，村民的民主意识和法制观念不断增强，民主行为也逐渐成熟，非常关注换届选举中违反选举法律法规的行为，既便是很细小的问题，他们也往往要抓住不放，层层上访。村委会换届选举往往触及农村许多深层次矛盾和问题，而部分村民都想借此机会，重新调整、平衡和理顺各种对自己不利的利益关系和矛盾冲突，进而就某些选举程序问题不断往上级反映，甚至出现重复上访、群体上访、越级上访、围堵国家机关的非正规行为，不仅影响农村的稳定，也给上级政府和有关部门职能部门带来繁重又无实际意义的重复劳动，严重影响着国家机关正常工作。因此，当前应当着力不断完善信访制度，规范村民信访行为，健全非正规信访的应对机制。

4、新老村委会班子交接困难。法律法规对此没有明确规定，《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》的第9条也只是原则上规定了应当在新一届村民委员会选举结果公布后7日内移交公共财物、档案资料、印章，并没有规定如果拒绝或拖延移交公章、帐目、档案的处理措施。实际中，往往存在上一届村委会拒绝移交或新一届村委会拒绝接受等情况。北京市第七届村委会换届选举中，就出现了新一届村委会班子以移交账目不清、向支部索要权利而拖延移交的情况。

（四）其它方面存在的问题及其分析

1、选举经费紧张。村级财政困难已成为目前农村普遍存在问题，往往导致选举正常经费无法保障，影响选举质量和公正。一般来说选举费用主要包括材料准备和召开会议的费用、选举工作人员劳务费、选民的误工补贴和选举日的餐费。一般来说，为提高参选率，村里都会给村民发放现金或实物补贴，有的人口大村一次投票就得花费2—3万元，增加了村中财务支出，削弱了村集体经济实力。而目前换届选举频繁，不仅加重了基层农民和政府的财政支出，还造成村民厌烦情绪。研究如何逐步减少选举成本，提高选举效率，减少财政支持和农民负担，实现成本效益的最大化成为农村村委会换届选举中一个重要课题。

2、村委会任期过短。《村委会组织法》第11条规定：村委会每届任期三年。目前，全国各地普遍反映村委会三年任期过短，换届过于频繁，不利于农村经济发展，使当选的村委员成员产生了“选一年，看一年，准备下一年”的思想，不利于村内中、长期规划的制定和实施。同时，它导致换届选举期间积存矛盾爆发，不同派别之间明争暗斗，农民集体上访、越级上访事件陡增，诱发了农村不稳定因素，不利于社会稳定。此外，村委会换届频繁，加重了基层党委、政府的工作负担，不利于他们致力于发展经济等中心工作，严重影响了其它工作的正常开展。

3、罢免程序不规范。近年来，北京农村罢免村委会干部的现象逐渐多起来，而《村委会组织法》第16条只对罢免做出了原则的规定，对罢免的理由、罢免的程序等并没有做出具体的规定。虽然《北京市村民委员会选举办法》第六章对罢免、辞职和补选做了专章规定，但在一些程序上仍然规定得不具体，使基层难以操作。由村委会成员主持罢免村委会成员的活动，不便操作，尤其在全体村委会成员均被提出罢免的情况下，罢免程序则无法启动。有的村刚完成换届选举，落选一派村民无任何正当理由或无足轻重的原因，动不动就对新上任的村委会成员提出罢免，给当事人工作带来不少压力；有的村启动罢免程序，罢免要求没有被通过，村民反复联名，要求重新提出罢免，给乡镇日常工作带来不少麻烦。

三、完善村民委员会选举法律法规的建议

《村委会组织法》是我国农村开展村民自治工作的基本依据。随着民主选举广泛深入的开展，选举实践中也暴露出立法工作滞后的严重问题，不少法律界人士正呼吁全国人大尽快完善《村委会组织法》，制定全国性的“村民委员会选举法”，从而进一步规范村委会选举工作。

（一）有关完善选举实体法律的建议

1、增加村委会任期，落实选举经费。《村委会组织法》在规定村委会任期时，村委会每届应由3年改为4-5年，或参照宪法中“地方各级人民代表大会每届任期5年”的规定，规定村委会每届任期5年。要在地方性法规中明确选举经费的开支，对于负债累累的贫困村，这项经费应列入市、区、镇三级财政预算，明确选举前村级财务清理程序，明确是否需要进行换届选举。

2、明确选民资格界定范围，增加服刑和被羁押人员停权规定。选民登记首先应以户籍为基准，对户籍不在本村，要求在本村登记的选民，应该授权村民会议或者村民代表会议予以确认。《村委会组织法》可以规定户籍不在本村，连续居住本村1年以上并履行村民义务，本人要求在居住地参加选举的，经居住地所在村的村民会议或者村民代表会议讨论同意，可以进行选民登记，但不得在户籍所在地重复登记，并考虑增加“到农村服务的高等院校毕业生竞选村主任或成员的，不受户籍限制”。此外，还可以考虑“选民自愿登记”的登记方式，限定选民的确认时期，明确确认请求时效性。由于服刑和被羁押人员客观上不具备行使民主权利条件，可以考虑在《村委会组织法》中增加村委会选举期间服刑和被羁押人员的停权规定，由公检法部门出具停权证明，暂时停止服刑和被羁押人员的选举权利。

3、严格候选人任职资格。现行省级法规大多从积极的、肯定的方面规定了村委会成员的资格条件，并且只是指导性的规定，缺乏硬约束。《村委会组织法》应增加从消极的、否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件，防止不具备法规规定资格条件的人或违背法规禁止性规定的人被选为村委会成员的尴尬情况发生，可以考虑规定如被依法追究刑事责任或者劳动教养，执行期满未愈3年的；因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾5年的；因违反计划生育政策法规受处罚未愈3年的，不得担任村委会主任、副主任、委员，使村委会成员候选人资格条件的规定易于操作、落到实处。

（二）有关修改选举程序的建议

1、采取村民代表会议方式推选选举委员会。省级选举法规中辽宁、福建等省都规定了村民选举委员会由村民会议、村民代表会议或者村民小组推选产生。虽然，这一法规规定突破了《村委会组织法》的框架，但却符合农村的实际需要。因为，村民会议推选村民选举委员会成员较难操作；村民小组推选难以反映和代表全村选民的整体意志且程序极为复杂。因此，由村民代表会议推选就最实用了，建议《村委会组织法》将此条修改为“村民选举委员会成员由村民会议、各村民小组或者村民代表会议推选产生。”

2、细化罢免程序，明确罢免主体。《村委会组织法》应明确村委会逾期不召开村民会议投票表决罢免要求的情况下，乡镇人民政府应当自逾期之日起30日内组织召开村民会议投票表决，或指导村民民主推选“罢免委员会”，由“罢免委员会”主持罢免活动；村民要求罢免全体村委会成员的，罢免要求应当向乡镇人民政府提出，并写明罢免理由，乡镇人民政府在接到罢免要求之日起2个月内进行调查，并召开村民会议进行投票表决。

3、明确新老班子交接事宜。《村委会组织法》中应明确规定上一届村委会应当在新一届村委会产生之日起立即向新一届村委会移交公章，并于7日内将办公设施、财产帐目、资料档案及经营资产等移交完毕；逾期不交接的，乡镇人民政府可以监督交接或以妨碍公务为由将责任人交由有关司法机关处理。

4、规范信访行为，引入选举诉讼制度。目前，选举中越来越多的非正规上访反映了选举纠纷日益增加的现状。为此，可以考虑制定出台《村民委员会选举法》，或在制定省级选举法规时增加对选举中违反法律法规的行为提起的诉讼，基层人民法院应当受理的程序规定，通过立法建立选举诉讼制度，将村委会换届选举纳入选举诉讼系列，使各级党委政府、民政部门、农村党支部可以将更多的精力用于指导选举，从根本上扭转目前选举违法查处纠正不力的局面。《刑法》应当增加对村委会选举中犯罪行为的定刑标准，《行政诉讼法》应当允许公民针对行政机关在村委会选举中的违法行为提起行政诉讼。

5、健全选举违法行为的治理机制，引入公正制度。《村委会组织法》要明确规定法律责任认定和实施主体，使查处纠正选举违法工作真正有负责的机构，不能仅仅规定“要负法律责任”，而要将法律制裁最大限度地具体化，加重侵犯公民政治权利的违法行为的处罚力度，否则法律将失去应有的刚性和权威性。同时，法律应赋予选举指导部门一定的罚款权，在对当事人进行处理的同时附加经济处罚，以增强法律的威慑力度。有关部门可以指导农村在制定村规民约或村民自治章程时，引入对妨害选民行使民主权利事件的处罚条款，实现违法行为治理的自治化。此外，还可以考虑引入选举公证制度，从选举开始至选举结束，从填写选票到投票，从监票、唱票到公布结果，整个过程进行全面监督，充分体现公平、公正、公开的原则。